[摘要]行政权力的转移必将带来行使主体的改变，进而带来权力实质与载体的改变。本研究试图从政务、商务和社务的边界勘定出发，通过对政府如何握有以及握有哪些市场和社会的本职分析，探讨本该由市场和社会掌握的权力在回归其手中之后的定性与载体问题，以期回答政府在职能转变中向市场和社会转移的究竟是什么，这一当前政府职能转变急需在理论和实践中解决的现实问题。

　　[关键词]职能转移;企业效应;中介组织效应;社会组织效应

　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)04-0032-05

　　以正确处理政府与市场、政府与社会的关系为关键推进政府职能转变，已成为共识。构建合理关系的有效路径，是将政府不该履行的职能从行政主体向市场主体和社会主体的转移，而转移之意，值得考究。当下各级政府在大施转移之力，但把行政权力转向特定对象后转成什么，尚存理论和实践的误区。倘若将政府手中称之为“行政权力”的东西原封不动地转移给市场和社会，这种转移只能叫行政权力的位移，位移必然把一些市场主体和社会主体制造成“二政府”，与改革的目标南辕北辙。我们需要赋予还权于市场和社会这一真命题以科学的内涵，把“转移”做成更移而不是位移，使市场和社会天然拥有的自我发展功能还原为非行政权力的存在。

　　一、政府与市场和社会各自作用的边界勘定

　　使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥社会力量在社会管理事务中的作用、全面正确履行政府职能，是市场化改革中政府职能转变的永恒主题。划清政府与市场、社会的管理边界，是这一主题的逻辑起点，亦是实现行政权力更移的初始条件。管理因事务而产生、因属性而立足、因事务和属性的统一而发展。勘定事务边界和属性边界，是处理好政府与市场和社会关系的两个基本着眼点和着力点。

　　1.事务边界：政务、商务和社务的勘定

　　勘定事务边界，就是明确确定政府、企业、社会组织三类主体在政务、商务、社务中，各自应该管什么，不应该管什么的权限。这是行政职能在政府体系中重构的过程，同时也是行政职能和非行政职能在政府、企业、社会组织总体系中再造的过程。从政府放权的这一特定视角出发，政务与商务、政务与社务边界的勘定，必须围绕廓清使命、权力、利益三者的复杂关系，建立正确的认识路线。

　　政府是创造、实现、维护公共价值的机构，在市场经济中，政务之正务的题中应有之义是：对使命而言，止于创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义;对权力而言，是由社会和公民授权行使公共权力;对利益而言，只能通过运用各种行政资源忠实代表和保障公共利益。因此，相对于商务和社务，政府从事的政务应当是“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。显然，管理的宏观性、服务的供给力、公平的实现值、监管的有效率、秩序的稳定度是政务的边界所在。过去，由于某些政府部门产生不正确的使命观、权力观和利益观，导致混淆了政务与商务和社务的界限，在商务和社务领域随意插手，在制造了种种市场壁垒和社会藩篱的同时，失责于许多该管的政务。划清政务的边界，要求政府重整使命、权力、利益的统一，以其要承担的责任为依据，按照权责匹配的原则，以公共价值创造者、公共权力行使者、公共责任承担者的角色切实管好自身该管的事务，实现政府创造的公共价值量在全社会价值总量中的主体比重、公共价值品性满足人民群众物质和精神生活需要的溢出效应、公共价值介质对经济繁荣与社会发展的极大贡献率。

　　企业是市场的商务主体，市场的繁荣是企业按照由营商供求关系和规律制约的发展战略、组织目标、经营策略、管理模式，以及由项目体系、资源结构、技术含量和运行流程决定的。在由政府把握住全局问题、根本问题、原则问题的秩序内，企业做什么和怎么做的具体商务，涉及企业立足发展的使命、权力、利益，完全属于企业自我确定、自我负责的自主权限。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“凡是能由市场决定的都交给市场，政府不进行不当干预”，以实现“企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换”的要求，凡属通过市场规则、市场价格、市场竞争能够实现效益最大化和效率最优化的商事，都要由企业自主决定。具体而言，在法律和政策规定范围内，商务主体和活动进入市场、商品生产和服务提供的布局、规模、面向、方式、转型，都应该以企业的自主权为定夺。

　　社会组织是社会的社务主体，社会关系的调节、社会活力的聚合、社会秩序的稳定，是社会组织遵循社会需求、社会兴趣、社会心绪发生、类聚、释力的法则和特点，凝聚社会力量从事社会活动的结果。在符合国家意志和法律规范的前提下，社会组织的目标、成立、发展内容、活动方式以及对行业性各个主体的内部规范和约束，都是社会组织的自主权限。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”、“推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”的要求，凡属合法自由结社、行业自律、提供公共服务、行业内部微观管理等事务，都应该由社会组织自主决定、自我约束、自行管理，在党的领导和政府主导下，“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。

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　　（作者：石亚军，中国政法大学党委书记、教授;高红，中国政法大学博士生，北京 100088）